정책은 바람직한 사회상태를 이룩하려는 목표와 이를 달성하기 위한 수단에 대해 정부가 공식적으로 결정한 기본방침이라고 정의한다. 정책의 3요소는 정책목표, 정책수단, 정책대상 집단 이다. 정책목표의 개념은 정책을 통하여 이룩하고자 하는 바람직한 상태(Desirable State)로 문제가 해결된 상태를 말한다. 정책목표는 미래성, 방향성, 발전지향성, 주관성, 규범성의 특징을 갖는다. 정책수단은 목표달성을 위한 수단이며 실현을 위해 누군가 부담하는 희생이 정책비용이 된다.
정책의 유형은 정책에 따라 정책과정이 달라지고 모든 정책을 일일이 설명할 수 없으므로 유형으로 구분해 설명한다. 정책은 배분정책(Distributive Policy), 재배분정책(Redistributive Polict), 규제정책(Regulatory Policy), 구성정책(Constitutional Policy)로 분류한다. 각각의 정책은 의도와 관계없이 문제 인식과 원인 분석, 대안 제시, 추진 결과와 평가 단계를 거친다.
정책문제는 정부가 해결하기로 결정한 사회문제다. 정책분석은 정책대안을 마련하고 각 대안이 가져올 장, 단점을 비용편익분석과 선형기획법 등을 이용해 미리 예측해 식별 검토하는 것이다. 정책평가란 정책의 집행 후에 그 결과 및 요인을 살펴보는 것이다. 정책의 집행(Policy Implementation)은 정책의 내용을 실현시키는 과정으로 의지와 발표만으로 성과가 나오지 않기 때문에 반드시 행동이 필요하다. 정책은 방향 못지않게 성과가 중요하다. 아무리 방향이 맞더라도 결과를 내지 못하는 정책은 실패한 정책이다. 정책의 실패는 국민의 삶을 어렵게 한다. 정책 실패란 입안 당시 의도된 목표를 달성하지 못했거나 부작용의 파급효과가 나타난 경우라고 정의할 수 있다.
한국사회는 지역주의 고착화와 보수와 진보, 사회 계층의 양극화, 개발과 환경보호의 가치가 충돌하는 등 정치적 사회적 갈등이 심화되고 있어 정부정책이 성과를 내기 어려운 구조다.
성공한 정책이 되려면 사회적 합의와 이해 당사자들과의 소통이 중요하다. 정책의 성공은 국가의 성공으로 귀결된다.
정책의 성공이 이어져야 국가가 계승 발전된다. 우리는 왜 성공한 정책이 없을까.대부분 정책실패의 원인은 첫째, 정부가 개입할 문제가 아닌데도 나서기 때문이다. 정부가 개입하지 않고 시장에 맡겨두면 자연스럽게 시장원리에 따라 돌아간다. 국가가 나서지 않으면 되는데 자꾸 개입하기 때문에 부작용과 더 큰 문제를 만들어낸다. 시장은 수요와 공급 법칙에 따라 가격을 결정한다. 정부는 시장실패(Market Failure)로 인해 사회 전체적으로 바람직한 하지 못한 결과가 초래되는 경우만 개입하면 된다.
둘째, 정책 결정자의 무지로 인한 잘못된 목표설정이다. 의사결정자의 고정관념, 어떤 정책에 대한 반감, 이해 당사자 간의 소통 부족이다. 정책결정자의 어리석은 의사결정이라도 현실적으로 막을 방법은 없다. 실패한 정책은 현장 경험이 없고 해당분야에 대한 전문지식이 없는데도 집착과 고집으로 의사결정을 내리기 때문이다.
셋째, 리더쉽 부족과 집권세력의 집단사고에 의한 무리한 추진과 무책임이다. 사회갈등을 조율하고 융합할 수 있는 리더쉽 부족과 부처의 전문성 미흡, 공직자의 도덕성 등 문제가 혼합돼 정책실패로 이어지고 있다. 설익은 정책 추진과 영혼 없는 공무원, 그 누구도 정책실패에 책임을 지지 않기 때문이다. 대표적 정책실패 사례들은 정책 주제를 결정하는 단계부터 국민적 합의를 거치지 않고 일방적으로 추진됐다는 것이 특징이다. 이렇게 추진된 정책은 부작용으로 인해 국민으로부터 지지를 받지 못한다. 대통령으로부터 담당 공무원까지 정책실패 책임으로부터 아무도 자유롭지 못하지만 책임을 지는 경우는 없다.
넷째, 해외사례를 잘못 선택하고 극히 일부만 모방한다. 해당국의 성공정책은 역사, 문화, 관습 등 총체적 관점에서 나온 합리적 모델이다. 도입하려면 우리 상황에 맞아야 한다. 극히 일부 부문만 모방하려고 해서 문제가 발생하는 것이다.
마지막으로 문제의 본질적 원인을 외면하고 엉뚱한 대책을 낸다는 것이다. 이미 학문적 이론과 연구, 실패사례가 많은데도 외면하고 이념적으로 정책을 결정한다. 단기적인 사고로 조급하게 우격다짐으로 밀어붙이기에 부작용이 발생한다.
그렇다면 정책이 성공하려면 어떻게 해야 할까. 첫째, 국민과 기업의 협력이 필수다. 국민의 정부와 참여정부가 IT 강국의 토대를 마련한 것은 대통령의 관심과 유능한 공무원의 헌신, 기업 및 국민의 참여가 어우러져 시너지 효과를 냈기 때문이다. 정책의 일관성으로 국민의 신뢰를 얻고 미래 비전제시로 기업의 참여를 이끌어 내야 한다. 목표 숫자 발표만 하지 말고 성과를 내기 위해 시장을 이해하고 기업이 투자하기 좋은 환경을 조성해야 한다.
둘째, 현장을 모르고 입안되는 정책은 이제 그만둬야 한다. 정책은 현실을 반영한 면밀한 기획과 결과에 대해 부작용과 성과를 계산해 입안돼야 한다. AI 시뮬레이션 시스템을 활용하면 정책실패를 줄일 수 있다. 정책 입안의 무능함은 차라리 정책 집행을 하지 않는 것만 못하다. 정책에 대한 무능과 독선은 국민의 삶을 어렵게 한다.
셋째, 정책을 추진할 때 다양한 시각을 가져야 한다. 정책은 한 가지 목표만 추구하는 것이 아니라 다양한 목표를 가진 채로 추진된다. 이해집단의 상충적인 가치들을 모두 반영해 이루어져야 하며 그 안에서 발생한 모순들을 슬기롭게 조정해 협력을 이끌어 내야 한다.
마지막으로 철저한 분석과 근거확보가 중요하다. 이는 광범위한 국민들의 지지를 확보할 수 있기 때문이다. AI 시대 빅데이터를 활용 분석하면 정책의 시행착오를 미연에 방지할 수 있다. AI 시대 정책혁신이야 말로 한국경제 경쟁력을 향상시키는 지름길이다. AI 강국도약의 필수 조건은 각 분야에서 정책이 성공해야 한다는 것이다.
박정일 AI Creator. 한양대 컴퓨터S/W 겸임교수
정석철 기자