성공한 정책을 보고 싶다
정책은 바람직한 사회 상태를 이룩하려는 목표와 이를 달성하기 위한 수단에 대해 정부가 공식적으로 결정한 기본방침이라고 정의한다. 정책의 3요소는 정책 목표, 정책 수단, 정책 대상 집단이다. 정책 목표의 개념은 정책을 통하여 이룩하고자 하는 바람직한 상태(Desirable State)로 문제가 해결된 상태를 말한다. 정책 목표는 미래성, 방향성, 발전 지향성, 주관성, 규범성의 특징을 갖는다. 정책 수단은 목표 달성을 위한 수단이며 실현을 위해 누군가 부담하는 희생이 정책 비용이 된다.
정책의 유형은 정책에 따라 정책 과정이 달라지고 모든 정책을 일일이 설명할 수 없으므로 유형으로 구분해 설명한다. 정책은 배분 정책(Distributive Policy), 재배분 정책(Redistributive Policy), 규제 정책(Regulatory Policy), 구성 정책(Constitutional Policy)로 분류한다. 각각의 정책은 의도와 관계없이 문제 인식과 원인 분석, 대안 제시, 추진 결과와 평가 단계를 거친다.
정책 문제는 정부가 해결하기로 결정한 사회 문제다. 정책 분석은 정책 대안을 마련하고 각 대안이 가져올 장, 단점을 비용편익분석과 선형기획법 등을 이용해 미리 예측해 식별 검토하는 것이다. 정책 평가란 정책 집행 후에 그 결과 및 요인을 살펴보는 것이다. 정책의 집행(Policy Implementation)은 정책의 내용을 실현하는 과정으로 의지와 발표만으로 성과가 나오지 않기 때문에 반드시 행동이 필요하다. 정책은 방향 못지않게 성과가 중요하다. 아무리 방향이 맞더라도 결과를 내지 못하는 정책은 실패한 정책이다. 정책의 실패는 국민의 삶을 어렵게 한다. 정책 실패란 입안 당시 의도된 목표를 달성하지 못했거나 부작용의 파급효과가 나타난 경우라고 정의할 수 있다.
한국 사회는 지역주의 고착화와 보수와 진보, 사회 계층의 양극화, 개발과 환경보호의 가치가 충돌하는 등 정치적 사회적 갈등이 심화하고 있어 정부 정책이 성과를 내기 어려운 구조다. 성공한 정책이 되려면 사회적 합의와 이해 당사자들과의 소통이 중요하다. 정책의 성공은 국가의 성공으로 귀결된다. 정책의 성공이 이어져야 국가가 계승 발전된다. 우리는 왜 성공한 정책이 없을까.
대부분 정책 실패의 원인은 첫째, 정부가 개입할 문제가 아닌데도 나서기 때문이다. 정부가 개입하지 않고 시장에 맡겨두면 자연스럽게 시장원리에 따라 돌아간다. 국가가 나서지 않으면 되는데 자꾸 개입하기 때문에 부작용과 더 큰 문제를 만들어낸다. 시장은 수요와 공급 법칙에 따라 가격을 결정한다. 정부는 시장 실패(Market Failure)로 인해 사회 전체적으로 바람직하지 못한 결과가 초래되는 경우만 개입하면 된다.
둘째, 정책 결정자의 무지로 인한 잘못된 목표 설정이다. 의사 결정자의 고정관념, 어떤 정책에 대한 반감, 이해 당사자 간의 소통 부족이다. 정책 결정자의 어리석은 의사 결정이라도 현실적으로 막을 방법은 없다. 실패한 정책은 현장 경험이 없고 해당 분야에 대한 전문지식이 없는데도 집착과 고집으로 의사 결정을 내리기 때문이다.
셋째, 리더십 부족과 집권 세력의 집단사고에 의한 무리한 추진과 무책임이다. 사회갈등을 조율하고 융합할 수 있는 리더십 부족과 부처의 전문성 미흡, 공직자의 도덕성 등 문제가 혼합돼 정책 실패로 이어지고 있다. 설익은 정책 추진과 영혼 없는 공무원, 그 누구도 정책실패에 책임을 지지 않기 때문이다. 대표적 정책 실패 사례들은 정책 주제를 결정하는 단계부터 국민적 합의를 거치지 않고 일방적으로 추진됐다는 것이 특징이다. 이렇게 추진된 정책은 부작용으로 인해 국민으로부터 지지를 받지 못한다. 대통령으로부터 담당 공무원까지 정책 실패 책임으로부터 아무도 자유롭지 못하지만, 책임을 지는 경우는 없다.
넷째, 해외사례를 잘못 선택하고 극히 일부만 모방한다. 해당국의 성공 정책은 역사, 문화, 관습 등 총체적 관점에서 나온 합리적 모델이다. 도입하려면 우리 상황에 맞아야 한다. 극히 일부 부문만 모방하려고 해서 문제가 발생하는 것이다.
마지막으로, 문제의 본질적 원인을 외면하고 엉뚱한 대책을 낸다는 것이다. 이미 학문적 이론과 연구, 실패사례가 많은데도 외면하고 이념적으로 정책을 결정한다. 단기적인 사고로 조급하게 우격다짐으로 밀어붙이기에 부작용이 발생한다.
그렇다면 정책이 성공하려면 어떻게 해야 할까. 첫째, 국민과 기업의 협력이 필수다. 국민의 정부와 참여정부가 IT 강국의 토대를 마련한 것은 대통령의 관심과 유능한 공무원의 헌신, 기업 및 국민의 참여가 어우러져 시너지 효과를 냈기 때문이다. 정책의 일관성으로 국민의 신뢰를 얻고 미래 비전제시로 기업의 참여를 이끌어내야 한다. 목표 숫자 발표만 하지 말고 성과를 내기 위해 시장을 이해하고 기업이 투자하기 좋은 환경을 조성해야 한다.
둘째, 현장을 모르고 입안되는 정책은 인제 그만둬야 한다. 정책은 현실을 반영한 면밀한 기획과 결과에 대해 부작용과 성과를 계산해 입안돼야 한다. AI 시뮬레이션 시스템을 활용하면 정책실패를 줄일 수 있다. 정책 입안의 무능함은 차라리 정책을 집행하지 않는 것만 못하다. 정책에 대한 무능과 독선은 국민의 삶을 어렵게 한다.
셋째, 정책을 추진할 때 다양한 시각을 가져야 한다. 정책은 한 가지 목표만 추구하는 것이 아니라 다양한 목표를 가진 채로 추진된다. 이해집단의 상충적인 가치들을 모두 반영해 이루어져야 하며 그 안에서 발생한 모순들을 슬기롭게 조정해 협력을 이끌어내야 한다.
마지막으로, 철저한 분석과 근거 확보가 중요하다. 이는 광범위한 국민들의 지지를 확보할 수 있기 때문이다. AI 시대 빅데이터를 활용 분석하면 정책의 시행착오를 미연에 방지할 수 있다. AI 시대 정책혁신이야말로 한국경제 경쟁력을 향상시키는 지름길이다. AI 강국 도약의 필수 조건은 각 분야에서 정책이 성공해야 한다는 것이다.
이 책은 지난달 출판된 《AI 한국경영》 ‘지도자 편’의 후편이다. 필자가 4월부터 10월에 걸쳐 각 분야에 대한 정책 제언 110개를 정리했다. 이 책의 의도는 정책은 성과를 내야 국민의 삶에 도움이 된다는 것을 강조하려는 것이다. 1장은 한국 경제와 먹고사니즘과 포스트 코로나 시대의 경제, 2장은 힌국판 뉴딜 성공 조건에 관해 기술했다. 3장은 일자리 창출, 4장은 AI 산업에 관해 설명했다. 5장은 한국 경제 미래 먹거리를 제시했고, 6장은 주변국의 외교에 대해 제안했다. 7장은 국가균형발전, 8장은 부동산 문제 해법을 제시했다. 마지막으로 9장은 정책혁신에 대해 제안했다.
―‘머리말’ 중에서
성공한 대통령이 보고 싶다
1987년 민주화 이후 보수 정부는 말할 것도 없고 진보 정부들도 성공보다는 실패로 끝났다. 역대 정부들은 정권 초기에는 국민적 지지가 높았으나 독단적인 국정 운영으로 임기 말 국민적 신뢰를 상실했다. 실패한 대통령들의 쓸쓸한 말로를 국민은 수없이 지켜봤다.
우리는 왜 성공한 대통령이 없을까. 대통령의 성공은 국가의 성공으로 귀결된다. 정부의 성공이 이어져야 국가가 계승 발전된다. 국민은 ‘촛불정부’를 천명한 문재인 정부가 지난 정권의 전철을 밟지 않고 경제를 살리고 일자리 걱정 없는 세상을 만들기를 기대했다. 소득주도성장, 혁신성장, 공정경제라는 슬로건을 내걸고 출범한 ‘일자리 정부’의 임기가 17개월 남았다.
3년 5개월이 지난 지금 과연 국민 앞에 내놓을 결과는 무엇일까. 100대 국정과제 추진 성과는 나왔을까. 4차 산업혁명 시대를 맞이해 한국 경제의 미래 먹거리를 확보했을까. 지난 4년간 일자리 예산 126조 8,000억 원을 책정했는데 일자리 사정은 나아졌을까. 부동산 가격은 안정됐을까. 나라다운 나라, 공정과 정의, 한반도 평화 목표는 어떻게 됐나.
지나간 시간과 성적 평가는 일단 보류하자. 문재인 정부는 잔여 임기 동안 어떻게 해야 성과를 낼 수 있을까. 이것이 당장 우리가 묻고 답해야 할 선결과제다.
첫째, 성과를 내는 정부 조직으로 전환해야 한다. 지금은 코로나19가 불러온 경제 전시 상황이다. 성과를 내려면 동기부여와 속도가 중요하다. 또 왜 정책을 만드는가 자문해야 한다. 각 부처가 아무리 훌륭한 전략을 세우더라도 이를 실행하지 않으면 아무 소용이 없다. 성과를 낼 수 있는 정책을 선별해 과감하게 추진해야 한다. 그러려면 의사결정은 신속하게 이뤄져야 하고 일관성 있게 실행하는 집중력이 필요하다.
둘째, 인공지능(AI) 시대에 맞는 인프라 구축에 전력을 다해야 한다. 자율주행차 시대를 대비해 신호등을 5G 통신과 연결하고, 도로에 차세대지능형교통시스템 (C-ITS, Cooperative-Intelligent Transport System)을 구축하는 일이 시급하다. 디지털 인프라에 투자하면 새로운 산업이 성장한다. 자율주행과 전기차 분야에서 주도권을 가져가는 가장 확실한 방법은 관련 인프라에 투자하는 것이다. 세계적으로 주목받고 있는 K 방역이 국민의 정부(1998~2003년)가 단행한 대규모 정보통신기술(ICT) 투자를 토대로 성장했음을 기억해야 한다.
셋째, 제조업 위주에서 디지털 중심으로 산업 구조를 전환해야 한다. 주력 산업과 AI를 융합한 산업 정책을 추진하면 성과를 낼 수 있다. 2030년을 내다보고 디지털과 AI 산업에 집중 투자해 한국 경제의 체질을 바꾸는 것이 급선무다.
넷째, 임기 내 성과를 올릴 수 있는 정책에 집중해야 한다. 정부 위주보다는 기업이 사업의 주체가 돼야 지속성 있게 결과를 낼 수 있다. 탁상공론과 진영논리를 배제하고 실사구시를 바탕으로 정책에 유연함을 보여야 한다. 결국 성과는 사람에게 달려 있다.
다섯째, 정부 주도적으로 결과를 낼 수 있는 일에 집중해야 한다. 외부적 요인이 주요 변수로 작용하는 정책은 이리저리 끌려다니다 흐지부지될 가능성이 크다. 결코 마음만 앞세워 정책에 다가가서는 안 된다. 대북정책은 주변 강대국을 설득할 수단이나 명분 없이 북한과 무언가를 이루려고 했기 때문에 ‘골든아워’를 놓친 측면이 있다.
마지막으로, 국정 장악력을 지속해서 유지하는 방법은 정권 재창출 가능성을 보여주는 것이다. 이를 위해선 성공의 결과물이 나와야 한다. 한국판 뉴딜을 2025년까지 지속해서 추진해야 코로나19 위기를 극복하고 AI 혁명 시대에 한국 경제 미래 먹거리를 확보할 수 있다는 믿음을 국민에게 줘야 한다. 그러기 위해서는 늦어도 내년 4월 보궐선거 이전에 눈에 띄는 성과를 내야 한다.
―‘맺음말’ 중에서
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